ДОРОЖНАЯ КАРТА СОЗДАНИЯ ЕДИНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ ОБРАЩЕНИЯ С РАДИОАКТИВНЫМИ ОТХОДАМИ

 А.М.Агапов - Госкорпорация «Росатом»
И.И.Линге – ИБРАЭ РАН

Развитие атомной энергетики - это магистральное направление энергообеспечения устойчивого развития в XXI веке. Необходимым условием применения и развития ядерных технологий является обеспечение ядерной и радиационной безопасности (ЯРБ), в том числе практическая готовность решения проблемы конечных этапов жизненного цикла:
—  организации безопасного обращения с радиоактивными отходами (РАО), включая их захоронение;
—  замыкания цикла по отработавшему ядерному топливу;
—  выводу из эксплуатации.
Это обстоятельство отражено в основах государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации. Практическая реализация комплекса мер по развитию систем обращения с ОЯТ и РАО и выводу из эксплуатации и ликвидации проблем «ядерного наследия» осуществляется федеральная целевая программа «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года» (ФЦП ЯРБ).
В рамках ФЦП ЯРБ заложены основы создания инфраструктуры системы обращения с РАО. Предусмотрено начало работ по пункту захоронения высокоактивных отходов (подземная лаборатория) и обоснованию выбора площадок для межрегиональных пунктов захоронения (предварительно - семь) низко- и среднеактивных отходов. Отраслевые объекты станут базой для создания национальной системы обращения с РАО.
Однако создание крупных объектов инфраструктуры и необходимых технологий, не является гарантом решения проблемы - это только обязательное условие. Необходим системный подход, в котором, ключевую роль будет играть эффективное нормативно-правовое регулирование вопросов обеспечения ядерной и радиационной безопасности.
Очевидно, что полномасштабное решение проблемы организации обращения с РАО требует, в первую очередь, создание правовых механизмов направленных на прекращение дальнейшей генерации проблем в сфере ядерной и радиационной безопасности. В качестве приоритетной задачи Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» было определено создание системы обращения с РАО. Правительство Российской Федерации поддержало инициативу Госкорпорации «Росатом». В 2008 году Госкорпорацией «Росатом» была завершена разработка проекта федерального закона «Об обращении с радиоактивными отходами» и начато его согласование с заинтересованными ведомствами. В ближайшее время планируется его представление в Правительство Российской Федерации, а затем и в Государственную Думу.
Законопроект направлен на гармонизацию национального законодательства с положениями ратифицированной Российской Федерацией в 2005 году «Объединенной конвенцией о безопасности обращения с отработавшим ядерным топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами». Предметом законопроекта является регулирование отношений, возникающих при обращении со всеми РАО, образовавшимися и образующимися в результате осуществления видов деятельности в области использования атомной энергии, предусмотренных Федеральным законом «Об использовании атомной энергии», а также видов деятельности связанных с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения.
Целью законопроекта является установление правовых основ деятельности при обращении с ранее накопленными и вновь образующимися РАО, включая определение принципов, системы и порядка обращения с РАО. Достижение указанной цели предполагается обеспечить созданием единой государственной системы обращения с РАО (ЕГС РАО). Законопроект определяет основные принципы функционирования единой государственной системы обращения с РАО в Российской Федерации, функции и полномочия субъектов системы, в том числе связанные с управлением и регулированием безопасности при организации всех видов деятельности, а также организационные, технологические, финансово-экономические основы функционирования единой государственной системы обращения с РАО в Российской Федерации.
Основной задачей единой государственной системы обращения с РАО является обеспечение безопасного и экономически эффективного обращения с РАО, включая их обязательное захоронение. Целью создания и функционирования ЕГС РАО является обеспечение условий, при которых на принципе полной финансовой ответственности производителя будет осуществляться своевременное захоронение всех образующихся РАО, а ранее накопленные РАО при финансовой поддержке государства на плановой основе будут размещаться в пунктах захоронения в месте нахождения РАО или в централизованных пунктах захоронения.
Деятельность по подготовке законопроекта (2007-2009 гг.) и предшествующие исследования по тематике обращения с РАО (2004-2006 гг.) послужили основой при разработке Дорожной карты создания ЕГС РАО. Целями создания дорожной карты являлись:
— проработка направлений и программ работ по созданию ЕГС РАО;
— определение приоритетных задач на краткосрочную перспективу.
Создание ЕГС РАО рассматривается как сложный в правовом, финансово-экономическом и научно-технологическом аспектах процесс, реализующийся в конкретной организационной, технологической и финансово-экономической ситуации и затрагивающий всех участников практического использования атомной энергии.
Организационная ситуация определяется реорганизацией управления отраслью, стартом программы развития атомной энергетики и программы по решению накопленных проблем (ФЦП ЯРБ) и, как следствие, острой необходимостью скорейшей адаптации предприятий к новым требованиям ЕГС РАО. Переход к современной инфраструктуре обращения с РАО и включение рыночных механизмов управления является обязательным условием присутствия Госкорпорации «Росатом» на мировом рынке.
Технологическая ситуация определяется тем, что в отсутствии правовых требований по захоронению РАО на предприятиях применяются различные технологии и подходы. В итоге на 69 предприятиях имеется более 1000 пунктов хранения; насчитывается свыше 30 типов хранилищ твердых РАО и около 20 типов хранилищ жидких РАО. Использование существующих технологий и объектов не может быть прекращено единовременно, но тенденцию к воспроизводству устаревших подходов требуется переломить. Работа уже ведется, и активно - снижаются объемы образования РАО, в том числе на АЭС и предприятиях топливного цикла внедряются современные комплексы переработки РАО. Во многих случаях после переработки РАО доводятся до состояния, пригодного для захоронения. При проектировании новых АЭС система обращения с РАО ориентирована на их полное удаление с территории станции. Этим тенденциям необходимо обеспечить максимальную поддержку и дальнейшее развитие.
В качестве основного индикатора создания ЕГС РАО в дорожной карте предложено соотношение между годовыми объёмами РАО, направляемыми на захоронение, и объёмами образования РАО. К 2015 году ожидается выход показателя на уровень не менее 100%.
В качестве индикатора степени решения накопленных проблем может использоваться доля активности РАО переведенных в экологически безопасное состояние (в 2015 году - 90%).
Важным показателем эффективности ЕГС РАО станет стоимость размещения РАО в пунктах захоронения. Она должна быть не выше, чем в референтном наборе стран (предлагается, например, США, Швеция, Франция).
Введение платежей на захоронение образующихся РАО должно стать стимулом к снижению удельных объёмов генерации РАО в ЯТЦ (м3/ГВт.г). В будущем за счёт постепенного перехода на новую технологическую платформу будет обеспечено существенно большее снижение образования РАО в ядерном топливном цикле.
Создание ЕГС РАО предлагается осуществить в три этапа: этап запуска системы (2009-2010), этап развертывания системы (2011-2015) и этап начала ее полноценного функционирования (после 2015 года).
Создание ЕГС РАО потребует серьезной и постоянной научно-технической, технологической и информационной поддержки по основным блокам и направлениям деятельности и их общей координации. Реализация программы стратегического планирования, управления, научно-технической, технологической и информационной поддержки ЕГС РАО, что предусматривается дорожной картой, позволит уменьшить издержки при обращении с РАО, главным образом за счет определения способов обращения с накопленными РАО, обоснования и выбора оптимальных вариантов функционирования ЕГС РАО. В этом направлении дорожной картой предусмотрена следующая деятельность:
— Информационно-аналитическая поддержка принятия законопроекта.
—  Разработка информационной системы управления проектом (по критически важным задачам - временные схемы и сетевые графики работ, общие требования к ним) и стратегическое планирование.
—  Информационно-аналитическая поддержка формирования нормативно-правовой базы функционирования ЕГС РАО (нормативно - правовые акты Правительства Российской Федерации, оформление деятельности органа управления, ФНП и т.д.).
—  Поддержка разработки финансовых механизмов ЕГС РАО
—  Подготовка предложений по стратегии обращения с проблемными пунктами размещения РАО.
—  Средне и долгосрочное прогнозирование материальных потоков РАО (реалистичная оценка потребностей по объемам пунктов захоронения РАО и ожидаемым темпам поступления в них РАО).
—  Корректировка ФЦП ЯРБ под задачи развития ЕГС РАО.
—  Оценка рисков при создании и преобразовании пунктов захоронения РАО.
—  Постановка и выполнение НИОКР по обоснованию и выбору вариантов функционирования ЕГС РАО.
Основные решения по управлению работами по созданию ЕГС РАО будут приниматься органом управления в области обращения с РАО - Госкорпорацией «Росатом». В дорожной карте определены первоочередные задачи, решение которых необходимо для успешного осуществления Госкорпорацией «Росатом» функций органа управления. К ним отнесены:
—  разработка и принятие на уровне Госкорпорации блока внутренних документов (положений о Департаментах, приказов и др.), обеспечивающих выполнение функций органа управления в области обращения с РАО, в том числе определяющих новые или уточняющие существующие финансовые механизмы, необходимые для обеспечения деятельности Госкорпорации в области обращения с РАО;
—  разработка, согласование с заинтересованными ведомствами блока документов органа управления в области обращения с РАО, обязательных для субъектов ЕГС РАО;
—  разработка, согласование и представление в Правительство Российской Федерации проектов нормативно-правовых актов Правительства Российской Федерации, регулирующих отдельные вопросы организации обращения с РАО в рамках ЕГС РАО;
—  координация разработки федеральных норм и правил в области обращения с РАО.
Одним из ключевых субъектов ЕГС РАО является Национальный оператор - организация, учреждаемая органом управления в области обращения с РАО по решению Правительства РФ. Национальный оператор должен стать центром реализации политики органа государственного управления в области обращения с РАО. Введение института Национального оператора обеспечит системное планирование, организацию и осуществление деятельности на всех стадиях обращения с РАО, а в последующем, по мере создания рынка услуг, позволит сконцентрировать его деятельность, главным образом на их захоронении. В дорожной карте определены конкретные шаги по созданию Национального оператора и основные направления деятельности на период создания ЕГС РАО.
В рамках развертывания ЕГС РАО предстоит решить крупный блок вопросов по созданию сети пунктов захоронения. На основе реалистичной оценки потребностей по объемам пунктов захоронения РАО и ожидаемым темпам поступления в них РАО предстоит решить задачи
— Определить базовые стоимостные характеристики пунктов захоронения ОНАО, НАО, САО и ВАО (для обоснований тарифов);
—  Оценить перспективы эволюции имеющихся пунктов хранения для задач инвентаризации и разработать программу её реализации, в том числе технические требования по преобразованию пунктов хранения;
— Разработать схему размещения региональных пунктов захоронения;
— Разработать технические требования к новым пунктам захоронения (ОНАО, НАО, САО);
— Подготовить технические предложения по переориентации объектов инфраструктуры обращения с РАО, сооружение которых предусмотрено ФЦП ЯРБ на создание пунктов захоронения РАО.
В настоящее время на предприятиях используется широкий спектр технологий, ориентированных на размещение РАО в собственных хранилищах. Только в исключительных случаях РАО кондиционируются до состояния, пригодного к захоронению. В связи с этим в рамках технологического блока создания ЕГС РАО дорожной картой предусматривается решение следующих задач:
— Инвентаризации существующих технологий и промышленных установок по переработке РАО, транспортных средств и контейнерного парка по всей технологической цепочке обращения с РАО;
—  Разработки прогноза потребностей технологий (необходимо проводить в увязке с разработкой критериев приемлемости).
—  Определение базовых стоимостных характеристик контейнеров для захоронения НАО, САО и ВАО (для обоснований тарифов);
—  Разработку новых (экономичных и экологичных) технологий кондиционирования РАО, обеспечивающих приведение их в соответствие с критериями приемлемости;
—  Создание эффективных систем инструментального входного контроля РАО при проверке и подтверждении соответствия упаковок РАО критериям приемлемости и характеристикам, заявляемым в паспортах на РАО.
Должна быть частично модернизирована действующая система учета и контроля РВ и РАО для того, чтобы выполнить ряд важных задач ЕГС РАО:
—  Обеспечить выдачу исходных данных для проведения инвентаризации;
—  Обеспечить выдачу исходных данных для установления лимитов промежуточного хранения;
— Обеспечить выделение из общего баланса имеющихся РАО регулируемой и управляемой составляющей (баланс РАО находящихся в промышленных водоемах и уточнения объемов накопленных РАО должны вестись раздельно);
— Обеспечить возможность регулярного контроля соблюдения лимитов промежуточного хранения (при этом важна независимость от Национального оператора).
Значительное место в дорожной карте отведено финансово-экономическому блоку. По результатам анализа динамики образования РАО в течении последних лет, планируемой деятельности с накопленными РАО, прогнозных оценок образования РАО при выводе из эксплуатации ядерно и радиационно опасных объектов и утилизации АПЛ получены оценки ожидаемых материальных потоков РАО и объемов финансовых средств ЕГС РАО.
Наличие у большинства предприятий значимых объемов накопленных РАО и неизбежно длительные сроки работ по ядерному наследию предопределяют ситуацию, в которой внедрение современной системы обращения с РАО будет достаточно обременительным для Госкорпорации и других производителей на протяжении длительного периода. Однако и вариант сохранения существующей схемы обращения с РАО практически невозможен, поскольку неизбежно приведет не только к утрате экспортного потенциала, но и самого существования атомной энергетики.
В качестве основного финансово-экономического механизма обеспечения необходимой отложенной деятельности в области обращения с РАО, аккумуляции и консолидации средств для реализации крупных проектов создания инфраструктуры (сооружение пунктов захоронения РАО) законопроектом предусмотрено использование специальных резервных фондов Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».
В дорожной карте предлагается организация функционирования фондов в части работ по РАО (возможно на протяжении достаточно длительного времени) в ненакопительном режиме (рис. 1).

Рис. 1

Законопроектом предусматривается введение государственной регистрации РАО и пунктов их захоронения. Реализация этого положения предполагает проведение инвентаризации РАО и условий их размещения. Результаты первичной инвентаризации условий размещения РАО послужат основой для планирования и организации дальнейшей деятельности по накопленным РАО.
Последующие пересмотры перечня пунктов размещения и захоронения особых радиоактивных отходов определит дальнейшую эволюцию структуры пунктов хранения. Следует ожидать, что число иных пунктов хранения ТРО постепенно будет уменьшаться в результате перевода их в пункты захоронения и пункты хранения кондиционированных ТРО. Также будет уменьшаться число пунктов долговременного хранения и пунктов размещения особых ТРО на предприятиях за счет перевода их в пункты захоронения особых ТРО (рис. 2).
Проведение работ по удалению РАО из пунктов хранения, передача их Национальному оператору должны отражаться в государственном реестре радиоактивных отходов и государственном кадастре пунктов хранения, а также порядка их ведения (рис.3).

Рис.2

Система государственной регистрации радиоактивных отходов и пунктов их хранения

Рис.3

В дорожной карте рассмотрено несколько вариантов организации и проведения инвентаризации с выделением одного из них в качестве базового. В качестве необходимых мероприятий для успешного выполнения данной работы определены, в частности, разработка и апробация комплекта методических документов и типовых форм (инвентаризационные акты, имущественный состав пункта, типовое ТЗ и др.).
В отдельном разделе дорожной карты приведены детальные план-графики работ по различным направлениям создания и обеспечения функционирования ЕГС РАО, включающие полный перечень планируемых мероприятий, их взаимоувязанность и сроки выполнения.
В заключение следует отметить, что успешная реализация дорожной карты рассматривается Госкорпорацией «Росатом» как одно из приоритетных направлений деятельности в области обеспечения ЯРБ.