Решение накопленных проблем ФГУП «ПО «Маяк» в контексте реализации стратегии обеспечения ядерной и радиационной безопасности в Российской Федерации

Л.А. Большов, И.И. Линге, С.С. Уткин 

Последнее десятилетие в атомной энергетике и промышленности России характеризовалось ростом производства и повышением показателей безопасности эксплуатации. К сожалению, одновременно росли и накопленные проблемы.
Эти проблемы обычно называют ядерным наследием, имея в виду наследие гонки ядерных вооружений, в которую наша страна была втянута более чем на 40 лет. С не меньшим основанием можно говорить и о наследии плановой экономики, в рамках которой решение многих вопросов откладывалось на более поздние сроки.
Что это за проблемы? Во-первых, чрезвычайно большое количество накопленных радиоактивных отходов (РАО) – более 500 миллионов тонн, образовавшихся в основном в результате реализации оборонных программ. Во-вторых, это более 100 остановленных, но не выведенных их эксплуатации радиационно-опасных объектов и большие объемы отработавшего ядерного топлива (ОЯТ). Но не менее важная проблема – это отсутствие полноценных систем обращения с РАО, ОЯТ и вывода из эксплуатации ядерно- и радиационно опасных объектов, которые обеспечивали бы обязательное доведение РАО до стадии окончательного захоронения и финансово обеспечивали полный цикл обращения с ОЯТ.
В большинстве стран подобные полноценные системы начали создаваться практически одновременно с развитием атомной энергетики, что позволило этим государствам избежать значимых для экономики проблем.
Успешное развитие России и новая роль атомной энергетики сделали возможным и обязательным резкое ускорение работ по ликвидации ядерного наследия. Основные задачи в этой области были определены в утвержденной Президентом Российской Федерации «Программе развития атомной отрасли России» (2006 г.).
В течение 2006-2007 гг. была разработана и утверждена федеральная целевая программа «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года» (ФЦП ЯРБ). При разработке этой программы Росатом стал координатором деятельности МЧС России, Роснауки, ФМБА России, Росстроя, Росморречфлота, Роспрома, Рособразования, Ростехнадзора, Росгидромета. Научно-техническое и информационное сопровождение разработки программы осуществлял ИБРАЭ РАН.
В рамках подпрограммы «Промышленная утилизация атомных подводных лодок, надводных кораблей с ядерными энергетическими установками, судов атомного технологического обслуживания и реабилитация береговых технических баз (2005-2010)» федеральной целевой программы «Промышленная утилизация вооружения и военной техники (2005-2010 годы)» успешно ведутся работы по комплексной утилизации атомных подводных лодок. Решение накопленных задач утилизации АПЛ будет завершено в течение ближайших лет. Задачи реабилитации территорий пунктов хранения ОЯТ и РАО, утилизации судов атомного технологического обеспечения и кораблей ледокольного флота потребуют несколько большего времени.
Следует подчеркнуть, что задачи ликвидации ядерного наследия не относятся к неразрешимым. Это хорошо подтверждает опыт утилизации АПЛ. Активные работы в данном направлении начались всего десять лет тому назад, а перспективы их завершения уже хорошо просматриваются.
Почему тогда же не начались работы по всему ядерному наследию? Ответ достаточно прост. Во-первых, у страны в то время катастрофически не хватало средств. Во-вторых, обеспечение безопасности «старых» объектов, накопленных ОЯТ и РАО можно было возложить на предприятия атомной промышленности. И они эту задачу решали и решают до настоящего времени.
ФГУП «ПО «Маяк» занимает центральное место в ядерном наследии России. На «Маяке»:  

- сосредоточено 90 % объема всех накопленных в стране жидких радиоактивных отходов (ЖРО);

- находится около 30 % активности всех накопленных в России РАО;

- большое количество загрязненных территорий 94 % от всех загрязненных территорий в России, а также сотни больших и малых радиационно-загрязненных зданий, установок, могильников. 

Подобная локализация большого количества сложных как с научной, так и с технической точек зрения проблем и определяет специфику предприятия по вопросам экологической безопасности его деятельности.
В настоящее время практически не вызывает сомнений, что решение накопленных проблем ФГУП «ПО «Маяк» – задача крайне сложная, а традиционные подходы, используемые при оценке и обеспечении безопасности ядерно- и радиационно-опасных объектов и выработке конкретных технических решений – малопригодны. Это подтверждает и практический опыт многих частных решений, реализованных на предприятии.
Первые публичные дискуссии по поводу экологической ситуации в районе «Маяка» относятся к началу 90-х годов, когда стала появляться открытая информация о деятельности предприятия. В 1993 г. была принята Государственная программа по радиационной реабилитации Уральского региона и мерах по оказанию помощи пострадавшему населению на период до 1995 года. По существу эта Программа стала первым открытым проявлением участия государства в разрешении экологических проблем Уральского региона. Однако Программа была ориентирована на ликвидацию в регионе последствий аварийных ситуаций, имевших место на ПО «Маяк» в прошлом. Кроме того, отсутствие опыта стратегического планирования наряду со сложной экономической ситуацией в Российской Федерации в 90-х годах не позволили решить поставленные задачи в полном объеме.
В последующие годы задачи по преодолению последствий радиационных аварий в Челябинской области решались в рамках федеральной целевой комплексной программы по социальной и радиационной реабилитации населения и территорий Уральского региона, пострадавших вследствие деятельности производственного объединения «Маяк» на период до 2000 года (c 1996 по 2000 гг.) и федеральной целевой программы «Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 года» (с 2002 г. по настоящее время).
Но реализация первой из указанных программ была затруднена резким сокращением объемов финансирования из федерального бюджета, а во второй произошло существенное сокращение перечня решаемых задач.
Со времени появления в 90-х годах открытой информации о деятельности предприятия проблемы «Маяка» становятся предметом анализа международных специалистов. Активное международное сотрудничество позволило шире взглянуть на проблемы регламентирования безопасности, расширило спектр методов оценки экологических проблем за счет возможностей гибкого подхода к вопросам нормативного правового регулирования.
Впервые работа по решению накопленных проблем ПО «Маяк» приобрела системный характер только в 2003 году. Это произошло при разработке «Комплексного плана мероприятий по решению экологических проблем, связанных с текущей и прошлой деятельностью ФГУП «ПО «Маяк». Однако концептуальные идеи, а также конкретные мероприятия, отраженные в этом документе, вновь не были подкреплены достаточным финансированием.
В 2006 г. проблемы ФГУП «ПО «Маяк» перестали быть сугубо отраслевыми, и значительная часть мероприятий «Комплексного плана…» была включена сначала в перечень мероприятий 2007 года, а затем и в федеральную целевую программу «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 и на период до 2015 года». Одновременно появились и новые задачи – стратегическое планирование развития предприятия, четкая структуризация задач обеспечения экологической безопасности ФГУП «ПО «Маяк» при необходимости продолжения выполнения государственного оборонного заказа, включение предприятия в процесс реформирования и развития отрасли, а также и в формирующееся новое правовое поле в области обращения с ОЯТ и РАО и вывода из эксплуатации.
В рамках ФЦП ЯРБ предусмотрен блок из 20 мероприятий по объектам ФГУП «ПО «Маяк», включая работы по ликвидации промышленных водоемов Карачай и Старое болото, модернизацию систем водопользования и обращения с РАО, комплекс неотложных мер по стабилизации уровня Теченского каскада водоемов и разработку стратегических решений по проблеме каскада в целом, реконструкцию отдельных участков производства. Кроме того, в ФЦП ЯРБ включено более 10 мероприятий общеметодологического характера, не имеющих прямого отношения к объектам «Маяка», но способных дать эффект при решении проблем предприятия.
Следует отметить, что при формировании перечня мероприятий ФЦП ЯРБ ФГУП «ПО «Маяк» не в полной мере использовал потенциал Программы. Возможно, это связано с тем, что на тот момент не было достаточно проработанных решений по всем проблемам, а также сохранялось определенное неверие в реальное начало масштабного финансирования работ по решению накопленных проблем.
Помимо ФЦП ЯРБ, экологические проблемы предприятия решаются также в рамках специальных экологических программ (СЭП) реабилитации радиационно-загрязненных участков территории как обязательных мероприятий, компенсирующих увеличение радиационных и иных рисков за счет ввоза на территорию Российской Федерации ОТВС зарубежных исследовательских реакторов для дальнейшей переработки.
Решение экологических проблем ФГУП «ПО «Маяк» задача сложная и ресурсоемкая, причем, выполняя работы по ликвидации ядерного наследия, ни в коей мере нельзя забывать и о текущей деятельности предприятия. В настоящее время международные подходы к обеспечению экологичности продукции и производства включают в себя использование систем управления в области безопасности и охраны окружающей среды. Такие системы экологического менеджмента должны стать неотъемлемым элементом работы предприятия.
Важнейшие проблемы обеспечения экологической безопасности в районе размещения ФГУП «ПО «Маяк» связаны с эксплуатацией промышленных водоемов. И если в отношении промводоемов Карачай и Старое болото имеется достаточно четкое представление о способах приведения их в безопасное состояние, то ситуация с Теченским каскадом не имеет определенных решений и определяется следующей совокупностью факторов:

- ТКВ является масштабным гидротехническим объектом, включающим ряд водоемов, обводные каналы и плотины с водовыпускными сооружениями и аварийным водосбросом;

- Возможности управляемого снижения уровня воды крайне ограничены;

- В ТКВ сосредоточено большое количество радиоактивных веществ, которые при определенных условиях могут представлять угрозу загрязнения прилегающих территорий, реки Теча и подземных вод.
Кроме того, проблема ТКВ имеет две принципиальные специфические черты:

- она не может и не должна решаться в рамках общего нормативного правового поля;

- она не может быть решена техническими средствами при существующей неопределенности внешних условий, связанных с водностью.
Таким образом, проблема ТКВ – многокомпонентная, а ее успешное решение подразумевает использование методов стратегического планирования. Опыт реализации водоохранных мероприятий после аварии на Чернобыльской АЭС показал, что быстрые и, на первый взгляд, очевидные, пути решения сложно структурированных экологических проблем почти всегда приводят к негативным последствиям.
Одной из отличительных особенностей стратегического планирования по сравнению с краткосрочным, тактическим, является четкое понимание цели при отсутствии жестко зафиксированной линии ее достижения. В процессе работы в зависимости от обстоятельств необходимо пересматривать свое видение проблемы. В случае с ТКВ это наиболее очевидно, поскольку изменение основного, лимитирующего фактора безопасности каскада – уровня воды в замыкающем водоеме во многом обусловлено неподконтрольными природными явлениями. В этой связи единственная возможность повышения надежности планирования использование современных методов математического моделирования для прогнозирования развития ситуации (в первую очередь – уровня осадков).
Таким образом, в настоящее время есть две ключевые проблемы, связанные с ТКВ это необходимость разработки нормативной правовой базы, четко определяющей положение уникальных объектов «Маяка» в нормативном правовом поле, а также обеспечивающей эффективное выполнение реабилитационных работ, связанных с утилизацией объектов ядерного наследия, и необходимость прогнозирования водного баланса ТКВ.  
После неудачного опыта по использованию механизмов технического регулирования планируется, что решение вопроса нормативно-правового положения ТКВ и объектов «Маяка» в целом будет происходить в рамках разрабатываемого в настоящее время проекта федерального закона «О статусе и безопасном использовании территорий и объектов, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате деятельности ФГУП «ПО «Маяк». Кроме того, возможность принятия специальных решений по вопросам ядерного наследия предусмотрена положениями федерального закона «Об обращении с радиоактивными отходами» (ФЗ РАО).
Еще раз отметим, что проблема ТКВ носит стратегический характер, поскольку возможность максимально обоснованного прогнозирования изменения уровня воды в каскаде открывает широкие перспективы для решения всей совокупности экологических проблем предприятия.
В последние двадцать лет возможность эффективного снижения уровня воды в водоеме стала наиболее критическим элементом управления безопасностью.
Ранее одним из вариантов решения проблемы ТКВ считалось сооружение АЭС на одном из водоемов с целью не только производства электроэнергии, но и возможности контроля и стабилизации водного баланса ТКВ. В ноябре декабре 2006 г. специально созданной (приказ руководителя Росатома № 486 от 12 октября 2006 г.) рабочей группой были проанализированы радиационные и радиоэкологические аспекты строительства Южно-Уральской АЭС. Основной вывод: «размещение на промводоемах ТКВ унифицированных энергоблоков АЭС-2006 с реакторной установкой ВВЭР-1150 нецелесообразно. Для обеспечения эксплуатации энергоблоков при таких необычных условиях (охлаждающая вода – жидкие радиоактивные отходы) потребуется разработка серьезных и новых, по отношению к унифицированному энергоблоку АЭС-2006, специальных проектных решений и реализация специальных организационно-технических мероприятий на стадии строительства и эксплуатации АЭС. Следует также учитывать, что даже после преодоления всех этих трудностей при принятии решения об использовании водоемов В 10 и В 11 для нужд АЭС (следствием, которого является однозначный отказ и запрет на иные альтернативные подходы к решению проблемы ТКВ на период более 70 лет) проблемы ТКВ радикально не решаются. Проблемы и риски, связанные с самим наличием ТКВ как экологически опасного объекта во многом будут оставлены на длительный период и переложены на последующие поколения».
В настоящее время в отношении решения проблемы ТКВ можно сформулировать три основных стратегии:
I. «Стратегия управления». ТКВ эксплуатируется в режиме «управления» (поддерживается в безопасном состоянии с учетом необходимости уменьшения приходной части водного баланса и снижения фильтрации стронция-90 в ЛБК) до момента уменьшения удельной активности стронция 90 в воде до уровня, допускающего прямой сброс воды в открытую гидрографическую сеть (эффективный период полувыведения стронция-90 из воды замыкающего каскад водоема В-11 составляет порядка 12 лет, поэтому очищение воды до уровня допустимого сброса в открытую гидрографическую сеть произойдет через 100 лет). Существующие темпы работ по созданию установки очистки жидких низкоактивных отходов позволят к 2010 г. получить ответ на вопрос об экономической эффективности очистки воды в больших объемах (до 1 млн. м3/год). После чего, в случае успешного проведения ресурсных испытаний и определения экономической эффективности установки, принципиальных трудностей по созданию промышленной установки с мощностью по очистке до 10 млн. м3/год не предвидится.
II. «Стратегия ликвидации». Ликвидируется водная фаза ТКВ с параллельным решением проблемы загрязненных (САО) донных отложений (консервация на месте, вывоз грунта в объект окончательной изоляции и т. д.). Также необходимо провести экономическую оценку эффективности реализации данной стратегии, хотя уже очевидно, что затраты будут неприемлемо высокими (по предварительным оценкам, только выпаривание воды в замыкающем каскад водоеме потребует порядка 65 млрд. руб.).
III. «Стратегия пассивной безопасности». Этот вариант не предусматривает никаких дорогостоящих дополнительных мероприятий по повышению безопасности за исключением противоаварийных (сброс воды в обводные каналы) для предотвращения гидродинамической аварии с разрушением замыкающей плотины. Однако реализация данной стратегии скорее всего будет социально неприемлема: сброс загрязненной воды в открытую гидросеть, пусть и с разбавлением до нормативных пределов, будет отрицательно воспринят общественностью региона.
В рамках каждой стратегии может быть реализовано несколько вариантов действий. Необходимо учитывать, что признанные авторитетными международными организациями (МАГАТЭ, МКРЗ) методы обращения с РАО включают в себя широкий спектр подходов, при этом вопрос о том, являются ли отходы удаляемыми или нет, решается, как правило, в результате анализа конкретной ситуации. Если анализ ситуации, выполненный в соответствии с принципом ALARA («разумно достижимого низкого уровня»), показывает, что нецелесообразно извлекать отходы, то они должны быть оставлены на месте (при этом нужно обеспечить возможность для принятия мер по улучшению безопасности объекта хранения и т.д.).
Не менее важный аспект безопасности ТКВ связан с поступлением стронция-90 в р. Теча. В результате всестороннего анализа путей облучения населения и окружающей среды, обусловленного как уже находящимися, так и поступающими в р. Теча радиоактивными веществами, определены требования безопасности населения и окружающей среды:

- река Теча должна быть выведена из всех видов водопользования на всем ее протяжении, включая все виды хозяйственного использования ее поймы;

- общее годовое поступление стронция 90 из Теченского каскада водоемов в р. Теча не должно превышать 7,4∙ТБк.;

- учет и контроль радиоактивных веществ, поступающих из Теченского каскада водоемов в открытую гидрографическую сеть, должны отвечать требованиям по учету и контролю радиоактивных веществ на радиационно-опасных объектах в соответствии с требованиями федерального законодательства и иных нормативных правовых актов, действующих в данной области.
Эти требования целесообразно зафиксировать в рамках нормативно-правового документа, устанавливающего характеристики безопасной эксплуатации Теченского каскада водоемов. В настоящее время данные требования соблюдаются.
Анализ зарубежного опыта по решению вопроса реабилитации загрязненных речных систем (в частности, р. Клинч, Ок-Ридж, США) показывает, что наибольшая эффективность работ по обеспечению радиационной безопасности (с учетом минимизации затрат) достигается за счет реализации мероприятий, включающих:

- ограничительные процедуры (запрет на водо- и/или землепользование),

- рекомендации и предупреждения местного населения об опасности нарушений запретов,

- долговременный мониторинг состояния биотических и абиотических компонент речной системы,

- действия, направленные на ограничение поступления радиоактивных веществ в реку, с тем чтобы содержание радионуклидов в реке не приводило к превышению критической группы населения квоты предела дозы облучения.
Необходимо отметить, что ФГУП «ПО «Маяк» вышеперечисленные мероприятия выполняет.

Решая научные и технические вопросы безопасной эксплуатации ТКВ (и вообще всех промводоемов), необходимо учитывать тот факт, что природно-техногенные объекты «Маяка» являются во многом уникальными и потому не вполне вписываются в рамки действующего законодательства.
Для наиболее четкого оформления нормативно-правового статуса промышленных водоемов ФГУП «ПО «Маяк», на основе анализа действующего законодательства РФ в области обеспечения безопасности и охраны окружающей среды, можно сформулировать следующие предложения:
 1. Промышленные водоемы ФГУП «ПО «Маяк» могут быть отнесены к категории водных объектов обособленного водопользования, используемых для долговременного хранения радиоактивных веществ.
 2. Существует альтернативный способ трактовки статуса промводоемов: обособленные водные объекты и/или водные объекты особого использования, которые следует рассматривать не как объекты окружающей природной среды, а как элементы технологического оборудования, для которых должны быть определены условия безопасной эксплуатации и существования на протяжении как периода собственно эксплуатации, так и на период вывода и снятия их с эксплуатации.
 3. Действенным механизмом определения статуса промышленных водоемов ФГУП «ПО «Маяк» (в первую очередь, это водоемы ТКВ, а также В-9 и В 17) и, следовательно, формализации дальнейших действий по их приведению в экологически безопасное состояние может стать федеральный закон «Об обращении с радиоактивными отходами», проект которого в настоящее время уже прошел большинство этапов согласования. По соответствующей классификации радиоактивные отходы, аккумулированные в промводоемах, относятся к особым радиоактивным отходам (то есть риски, связанные с их извлечением и последующим обращением, превышают риски, связанные с их окончательной изоляцией (захоронением) в месте нахождения, и их извлечение с последующим обращением является экономически нецелесообразным). Перечень неудаляемых РАО должен устанавливаться постановлением Правительства РФ.
 4. Для обеспечения безопасности РАО промводоемов требуется разработка отдельных нормативных документов с целью принятия комплекса специальных технических и организационных мер.
При подготовке законопроекта «Об обращении с радиоактивными отходами» большое внимание уделялось проблеме встраивания предприятия в новую систему обращения с РАО и, следовательно, созданию благоприятных условий для планомерного решения экологических проблем.
В результате реализации мероприятий ФЦП ЯРБ в срок до 2015 г. система обращения с РАО на ФГУП «ПО «Маяк» будет существенно модернизирована, однако, очевидно, что проблемные вопросы останутся (как минимум, проблема ТКВ). Поскольку проблемы будут касаться только особых РАО (удаляемые к тому времени должны перерабатываться либо на установках ФГУП «ПО «Маяк», либо специализированными организациями), обращение с которыми «может определяться индивидуальными правовыми актами Российской Федерации», то деятельность ФГУП «ПО «Маяк» противоречить ФЗ РАО не будет, но при этом должен быть принят ряд нормативно-правовых документов относительно специальных промышленных водоемов.
Одним из ключевых моментов является вопрос финансирования деятельности по обращению с РАО. На предприятии одновременно будут образовываться РАО, деятельность по обращению с которыми в силу их происхождения финансируется по-разному: одни переводятся в безопасное состояние за счет средств государственного бюджета, другие же – за счет средств самого предприятия. При всем довольно четком различии между этими видами РАО «на бумаге», в условиях реального производства могут возникнуть сложности, связанные как с особенностями уже сложившейся инфраструктуры обращения с РАО, так и с человеческим фактором (элементарная путаница).
Размер платежей в фонд финансирования обращения с РАО определяется Национальным оператором. Но, учитывая, что средства фонда расходуются лишь на обращение с РАО на заключительной стадии (прием, долговременное хранение и окончательная изоляция, а также транспортирование (перевозка) РАО от производителей РАО к месту их долговременного хранения и окончательной изоляции), неизбежно возникнет вопрос о размере платежей регулярных производителей эксплуатационных РАО, которые осуществляют окончательную изоляцию РАО как на территории промплощадки (могильник ТРО на ФГУП «ПО «Маяк»), так и в централизованных объектах окончательной изоляции.
ФГУП «ПО «Маяк» обладает необходимым опытом и соответствующей научно-технической базой по обращению практически со всеми видами РАО. Очевидно, может возникнуть вопрос о роли предприятия как специализированной организации, осуществляющей услуги по обращению с РАО других предприятий.

В заключении можно сделать вывод, что, преодолев экологические проблемы ФГУП «ПО «Маяк», атомная отрасль Российской Федерации выйдет на качественно новый уровень своего развития. С одной стороны, нельзя говорить о полноценном «атомном ренессансе», не решив проблем прошлых лет, особенно если это касается первого предприятия отечественной атомной индустрии. С другой стороны, важность комплексного решения этих проблем обосновывается растущими с каждым годом затратами на поддержание экологической безопасности объектов ядерного наследия ФГУП «ПО «Маяк».
Реализация мероприятий ФЦП ЯРБ является необходимым, но не достаточным условием решения накопленных проблем ФГУП «ПО «Маяк». В настоящее время вырабатывается подход, обеспечивающий гармонизацию научных, технических и нормативно-правовых аспектов.
По сути, до 2015 г. будет происходить идентификация и структуризация накопленных проблем наряду с решением актуальных задач, сдерживающих развитие предприятия (в первую очередь это модернизация системы обращения с РАО). В ближайшие годы на предприятии должна быть выработана идеология решения накопленных проблем, гармонично встроенная в концепцию развития ФГУП «ПО «Маяк».
Однако объем накопленных проблем ядерной и радиационной безопасности не только на «Маяке», но и на других предприятиях отрасли не может быть разрешен в рамках одной Программы. Значительная часть мероприятий, инициированных ФЦП ЯРБ, должна получить свое продолжение в следующей Федеральной целевой программе.