П3. Общие вопросы управления безопасностью

Комплексный подход, реализованный в современной системе управления безопасностью, заключается в обеспечении стабильного функционирования объектов использования атомной энергии на всех этапах их жизненного цикла — от проектной разработки до снятия объекта с эксплуатации и утилизации отходов производства.

В условиях развития атомной энергетики существенное повышение эффективности работы предприятий может быть реализовано только при оптимизации существующей системы управления. Мировой опыт показывает, что создание эффективной системы управления в области использования атомной энергии на рыночных принципах возможно только при соблюдении следующих условий:

• система управления в сфере использования атомной энергии согласована с общей системой органов управления в государстве;
• система управления обеспечивает возможность эффективной реализации долгосрочной инвестиционной политики;
• обеспечивается активное участие частного капитала и заинтересованных в развитии атомной энергетики субъектов Российской Федерации;
• обеспечивается специфика управления ядерно-оружейным комплексом.

 Ориентированная на развитие эффективная система управления должна обеспечивать:

• развитие ядерной науки (анализ безопасности и управление безопасностью, замкнутый топливный цикл, новая технологическая платформа, топливообеспечение и др.);
• решение проблем «ядерного наследия», связанных с выполнением оборонных программам (накопленные ОЯТ и РАО, вывод ядерно и радиационно опасных объектов (ЯРОО) из эксплуатации, реабилитация загрязненных территорий, утилизация ЯМ, проблемы ФГУП «ПО «Маяк» и др.);
• поддержку системы образования и подготовки кадров;
• создание элементов национальной инфраструктуры обеспечения ядерной и радиационной безопасности (объекты окончательной изоляции, системы учета и контроля, мониторинга радиационной обстановки и др.);
• создание условий для расширения экспорта российских ядерных технологий;
• проведение информационной политики в области устойчивого развития, энергообеспечения, роли атомной энергетики, радиационных и других техногенных рисков.

В настоящее время имеется ряд проблем, требующих своего законодательного решения. Среди них наиболее важными являются две. Первая — это отсутствие единого центра ответственности за эффективность работы предприятий атомной энергетики и промышленности России в целом, центра принятия и координации решений по стратегии развития, инвестиционной и технической политике, а также отсутствие соответствующих экономических стимуляторов развития. Мировой опыт говорит, что такие механизмы могут быть реализованы только в рамках крупных корпораций, контролирующих значимую часть мирового рынка. Вторая проблема связана с отсутствием современной и экономически оправданной системы регулирования текущей безопасности и ее долгосрочного обеспечения, в том числе механизмов реализации государственных гарантий ядерной и радиационной безопасности в отношении РАО и ОЯТ (путем создания накопительных фондов обращения с РАО и ОЯТ, создания условий для полноценного функционирования системы страхования ядерного и радиационного ущерба, предоставления преференций для регионов размещения объектов ЯТЦ, декларирования государственной ответственности в части накопленных проблем и т.д.).

Принципиально важно, что проводимые реформы не предполагают изменения базовых положений Федерального закона «Об использовании атомной энергии» от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ, определяющих такие основные понятия, как «орган управления использованием атомной энергии» и «орган регулирования безопасности при использовании атомной энергии», «эксплуатирующая организация». Более того, они прямо предусматривают законодательное обеспечение деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, то есть создание эффективной государственной системы регулирования деятельности в области ядерного оружия.

В предшествующем отчете по безопасности [1] детально описана структура управления и регулирования безопасности, сложившаяся в ходе административной реформы. Практический опыт 2004-2006 гг. продемонстрировал, что основные показатели благополучного состояния ядерной и радиационной безопасности были сохранены. Однако углубленный анализ в интересах развития и долгосрочного обеспечения безопасности выявил ряд серьезных недостатков существующей структуры управления и регулирования, которые сдерживают нормальное развитие отрасли.

Оптимизация структуры управления атомной отраслью предполагает формирование нескольких сегментов управления Федерального агентства по атомной энергии: ядерный оружейный комплекс, ядерная и радиационная безопасность, ядерный энергетический комплекс, фундаментальная наука и научно-технический комплекс.

В настоящее время основную функцию Росатома в области обеспечения безопасности можно сформулировать как эффективное использование механизмов управления и распределения ресурсов между подведомственными эксплуатирующими организациями. Это обусловлено тем, что, в соответствии с федеральным законом «Об использовании атомной энергии», всю полноту ответственности за безопасность ядерной установки, а также за надлежащее обращение с ядерными материалами и радиоактивными веществами несет непосредственно эксплуатирующая организация. Согласно законодательству (цит.), «эксплуатирующая организация — организация, созданная в соответствии с законодательством Российской Федерации и признанная соответствующим органом управления использованием атомной энергии пригодной эксплуатировать ядерную установку, радиационный источник или пункт хранения и осуществлять собственными силами или с привлечением других организаций деятельность по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения, а также деятельность по обращению с ядерными материалами и радиоактивными веществами. Для осуществления указанных видов деятельности эксплуатирующая организация должна иметь разрешения (лицензии), выданные соответствующими органами государственного регулирования безопасности, на право ведения работ в области использования атомной энергии.

Эксплуатирующая организация должна обладать полномочиями, финансовыми, материальными и иными ресурсами, достаточными для осуществления своих функций».

Эксплуатирующая организация обязана информировать органы управления и регулирования обо всех случаях нарушения пределов и условий безопасной эксплуатации, передавать систематизированные данные обо всех случаях нарушения нормальной эксплуатации, а также представлять результаты своих инспекций по контролю за безопасностью и периодические отчеты о состоянии безопасности. Основную координирующую и управляющую роль в сфере обеспечения ядерной и радиационной безопасности играет УЯРБ — Управление ядерной и радиационной безопасности, организации лицензионной и разрешительной деятельности Росатома, которое обеспечивает выполнение следующих функций:

• государственного компетентного органа по ядерной и радиационной безопасности при транспортировании (перевозках) ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них, а также радиоактивных отходов;
• лицензирующего органа, осуществляющего лицензирование деятельности по использованию радиоактивных материалов при проведении работ по использованию атомной энергии в оборонных целях, включая разработку, изготовление, испытание, транспортирование, эксплуатацию, хранение, ликвидацию и утилизацию ядерного оружия и ядерных энергети- ческих установок военного назначения;
• постоянно действующего органа управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), специально уполномоченного решать задачи в области защиты персонала, населения и территорий подведомственных организаций от чрезвычайных ситуаций в сфере деятельности Росатома;
• органа по принятию решений о признании организаций пригодными эксплуатировать объекты использования атомной энергии;
• государственного заказчика-координатора и государственного заказчика работ по федеральной целевой программе «Ядерная и радиационная безопасность России»;
• компетентного органа и пункта связи в соответствии с Конвенцией об оперативном оповещении о ядерной аварии и Конвенцией о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации.

Помимо этого, в обеспечение выполнения иных функций Росатома, предусмотренных актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, УЯРБ осуществляет следующую деятельность по приоритетным направлениям в области обеспечения безопасности:

• организует и координирует функционирование системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов;
• организует и проводит ведомственный надзор и контроль за безопасностью ядерного оружия с соблюдением особого режима безопасного функционирования ядерных оружейных объектов;
• участвует в разработке законодательных и иных нормативных правовых актов, федеральных и отраслевых норм и правил в области обеспечения безопасности (касающихся технологи ческих процессов, уровней воздействия, мер и средств защиты), технических регламентов и в обобщении практики применения законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности; координирует работы по оценке риска воздействия на персонал, население и окружающую среду опасных и вредных факторов;
• участвует в работах по определению страховой политики в отрасли;
• организует и участвует в подготовке материалов для государственных докладов, отчетов и другой информации о состоянии обеспечения безопасности;
• участвует в разработке и реализации планов, программ и проектов международного научно-технического и экономического сотрудничества, а также в обеспечении соблюдения международных конвенций, соглашений, обязательств и договоров по обеспечению безопасности;
• выполняет функции органа управления аварийно-спасательными формированиями (АСФ) отрасли и аварийно-спасательной службой (АСС) Росатома; организует разработку и реализацию комплекса мероприятий, направленных на обеспечение готовности отрасли к действиям в чрезвычайных ситуациях в рамках функциональных подсистем РСЧС; организует проведение отраслевых учений и тренировок по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
• участвует в координации деятельности организаций Росатома в условиях чрезвычайных и аварийных ситуаций мирного и военного времени по созданию, размещению, хранению и восполнению резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций в сфере деятельности Росатома и в подведомственных организациях;
• организует в отрасли работы по созданию и функционированию автоматизированных систем контроля радиационной обстановки на предприятиях и отраслевой автоматизированной системы контроля радиационной обстановки;
• организует в отрасли работы по созданию и функционированию систем и комплексов для поддержки управления и работы по ликвидации последствий аварий с радиационным фактором;
• обеспечивает функционирование Отраслевой системы управления охраной труда (ОСУОТ) и Отраслевой подсистемы сертификации работ по охране труда (ССОТ);
• организует методическое руководство и участвует в организации обучения, повышения квалификации и аттестации руководителей, экспертов, работников служб (подразделений) ядерной и радиационной безопасности, охраны труда, органов управления и сил гражданской обороны организаций Росатома;
• участвует в работах по сертификации систем качества организаций, технологий, оборудования, материалов и приборов в целях безопасного функционирования ядерного комплекса;
• организует и координирует работы по обеспечению безопасности при обращении с ядерными материалами, радиоактивными веществами и радиоактивными отходами;
• обеспечивает функционирование Отраслевой системы управления в области охраны окружающей среды и осуществляет организационно-методическое руководство природоохранной деятельностью структурных подразделений Росатома, организаций атомной энергетики и промышленности.

Для эффективного исполнения функций в области обеспечения безопасности и готовности к действиям в условиях чрезвычайных ситуаций Управлением ядерной и радиационной безопасности, организации лицензионной и разрешительной деятельности во взаимодействии с другими управлениями Росатома и надзорными органами создано и успешно функционирует более десяти специализированных систем.

Специфика задач, решаемых в каждой из этих систем, предопределила принципы их построения и функционирования. Как правило, значительную роль в деятельности этих систем играют организации научно-технической, информационной и экспертной поддержки на основе единых процедур. В некоторых случаях основной объем работ выполняется непосредственно специалистами УЯРБ во взаимодействии с другими управлениями Росатома и специалистами предприятий. К числу наиболее значимых относятся системы:

• безопасности транспортирования ядерных материалов (АСБТ) — комплекс организационно-технических средств обеспечения безопасности транспортных средств и сопровождающего персонала, включая систему оперативной связи, для оперативного и эффективного решения тактических и организационных задач, возникающих при транспортировании ОЯТ;
• лицензирования деятельности по использованию радиоактивных материалов при проведении работ по использованию атомной энергии в оборонных целях — лицензирование разработки, изготовления, испытания, транспортирования, эксплуатации, хранения, ликвидации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения;
• признания организаций пригодными эксплуатировать объекты использования атомной энергии — в соответствии с федеральным законом «Об использовании атомной энергии» эксплуатирующая организация должна обладать полномочиями, финансовыми, материальными и иными ресурсами, достаточными для осуществления своих функций, что способствует обеспечению ядерной и радиационной безопасности;
• обеспечения функций государственного компетентного органа по ядерной и радиационной безопасности при перевозках ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них, а также радиоактивных отходов — повышение безопасности транспортирования посредством применения единых федеральных норм и правил, регламентирующих порядок перевозки ЯМ и РВ и изделий, единой системы и нормативных актов сертификации упаково чных комплектов и перевозок ЯМ и РВ и обеспечением единства правил и методов испытаний упаковочных комплектов и перевозочных средств;
• государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов — учет и контроль радиоактивных веществ и радиоактивных отходов на федеральном, региональном и ведомственном уровнях, предупреждение и снижение угроз несанкционированного обращения с ИИИ в народном хозяйстве, а также с РВ и РАО, в том числе, в целях радиационного терроризма;
• предупреждения и ликвидации ЧС на объектах Росатома (ОСЧС) — организация и проведение работы в области защиты персонала и территорий организаций от чрезвычайных ситуаций, обеспечение готовности реагирования на возможные ядерные или радиационные аварийные ситуации в организациях, эксплуатирующих особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты, в том числе и при транспортировании радиоактивных материалов;
• автоматизированного контроля радиационной обстановки (АСКРО) — обеспечение непрерывного мониторинга радиационной обстановки в регионах расположения предприятий, оперативное оповещение об аварийных ситуациях, информационная поддержка принятия решений при ликвидации аварии и ее последствий (совместно с другими ведомственными, территориальными и объектовыми системами), информирование общественности, подтверждение безопасной работы предприятий атомной энергетики и промышленности с целью формирования объективного представления о деятельности атомной отрасли;
• обучения, проверки знаний и аттестации персонала по вопросам безопасности;
• аварийно-спасательной службы Росатома (АСС);
• гражданской обороны (ГО);
• управления охраной труда (ОСУОТ) и сертификации условий труда—регламентированная законодательными, нормативными правовыми актами и организационно-методическими документами организация и осуществление деятельности руководителей, специалистов, рабо чих и служащих, направленная на обеспечение безопасности, сохранение здоровья и высокой работоспособности людей, занятых в трудовом процессе;
• экологической безопасности;
• обращения с РАО;
• методического управления подразделениями предприятий по безопасности (ядерной, радиационной, пожарной, промышленной, экологической), ГО и ЧС — обеспечивает функционирование других систем на основе единообразия действующих процедур и централизованного методического обеспечения со стороны Управления ядерной и радиационной безопасности, организации лицензионной и разрешительной деятельности Росатома.

Более подробное описание функции и назначение вышеперечисленных систем приведено в предшествующих отчётах по безопасности [1, 2].

Необходимо отметить, что ряд систем безопасности находится в стадии формирования. К их числу следует отнести развитие системы экологической безопасности на основе принятого программного документа «Основы экологической политики Росатома» и рекомендаций Общественного экологического совета. Приказом по Росатому от 05.04.2005 г. № 170 утверждено Положение о Научно-координационном совете по охране окружающей среды, основным направлением деятельности которого станет научное обоснование и разработка организационно-технических мероприятий по реализации экологической политики Росатома. К важным практическим функциям Научно-координационного совета также следует отнести организацию и координацию ведомственных научно-технических разработок в области охраны окружающей среды, рационального природопользования, экологической безопасности, анализа и оценки экологического риска; активное участие совета в пропаганде достигнутого уровня обеспечения охраны окружающей среды и формированию объективного общественного восприятия экологического риска, связанного с деятельностью предприятий Росатома.

Одной из важнейших задач в условиях развития атомной энергетики и промышленности является формирование эффективной системы обращения с ядерным топливом и радиоактивными отходами. В 2006 году проблеме создания системы обращения с ОЯТ и РАО уделялось первостепенное внимание. Подготовленные в 2006 году решения по этой проблеме легли в основу:

• реформы отрасли, предполагающей, в частности, выделение комплекса обеспечения ЯРБ;
• процедуры разделения собственности ФГУП;
• направления №1 «Создание основных объектов инфраструктуры обращения с ОЯТ и РАО» разрабатываемой федеральной целевой программы «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года».

Основную роль по реализации практических отраслевых задач по поддержанию безопасности играют следующие базовые организации и подразделения:

• ФГУП «Ситуационно-кризисный центр Росатома (СКЦ Росатома);
• ФГУП «Аварийно-технический центр Росатома» (Санкт-Петербург) (ФГУП АТЦ СПб);
• Центр аварийно-спасательных подводно-технических работ (ФГУП «ЦАСПТР «Эпрон»);
• Инженерно-технический и учебный центр робототехники (ИТУЦР);
• Отраслевые научно-технические центры при ФГУП «РФЯЦ-ВНИИЭФ» и ФГУП «РФЯЦВНИИТФ»;
• Отраслевой отдел ядерной безопасности (ООЯБ) при ФГУП «ГНЦ РФ ФЭИ»;
• Отраслевой отдел защиты окружающей среды и Информационно-аналитический центр государственной системы учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов на базе ФГУП «ВНИИХТ»;
• Центр анализа информации по безопасности исследовательских ядерных установок в ФГУП «ГНЦ РФ НИИАР»;
• Рабочие органы по лицензированию деятельности по использованию атомной энергии в оборонных целях и по сертификации.

В ряде случаев функции организаций, поддерживающих деятельность эксплуатирующих организаций, выполняют целые институты: например, ВНИИАЭС осуществляет поддержку концерна «Росэнергоатом». По некоторым аспектам безопасности научную поддержку осуществляют ведущие научные организации других ведомств: ФГУП «ГНЦ «Институт биофизики» Федерального медико-биологического агентства — по вопросам радиационной безопасности персонала и населения; ИБРАЭ РАН — по вопросам комплексного анализа безопасности и оценке рисков, аварийному реагированию.